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黨內干部產生機制研究
時間:2012-09-24 [] [] [] [打印] [關閉] [收藏]

 

黨內干部產生機制研究

 

黨的十七屆五中全會指出,黨的領導是實現“十二五”時期經濟社會發展目標的根本保證,必須加強黨的執政能力建設和先進性建設,不斷提高黨領導經濟社會發展能力和水平。選人用人問題是提高黨的執政能力和先進性建設的關鍵,選什么樣的干部,用什么樣的干部,直接關系到黨的事業興衰和人心向背。中國共產黨自成立以來,在不斷總結國內外歷史經驗的基礎上,不斷探索完善黨內干部產生機制,形成了委任制、選任制、考任制和聘任制四種基本機制。新形勢下,如何完善和創新黨內干部產生機制,從而使黨內干部人適其事、事得其人、人盡其才、才盡其用,是一個重大的理論和實踐課題。

一、黨內干部產生機制的歷史沿革及特點

(一)黨內干部產生機制的歷史演變

中國共產黨黨內干部產生機制初步形成于革命戰爭年代,從時間上大致可以分為新中國成立前的28年(革命戰爭時期)、新中國成立后到黨的十一屆三中全會的30年(計劃經濟時期)和改革開放至今三個階段,經歷了初創、完善、破壞、恢復、創新的演變過程。在近90年的歷史進程中,黨內干部產生機制為我黨領導革命和建設事業選拔了大量合格人才,為黨的路線、方針、政策的貫徹執行提供了有力的人才支撐。

1.革命戰爭時期黨內干部產生機制概況

革命戰爭時期初步形成了一套適應現實需要的由上級直接委任制與投票選舉制相結合的黨內干部產生機制。建黨之初,通過選舉方式產生了黨的中央委員會及其領導成員,形成了選任制的雛形。黨的二大通過的《中國共產黨章程》對各級黨組織負責人選任的具體方式做出了明確的規定。遵義會議以后,從中央到基層逐步推行黨內選舉工作,黨內干部選任制逐步完善。七大黨章明確規定了“黨的各級領導機關,凡能進行選舉的地方,均須由選舉產生之”;“選舉黨的各級委員會,須按候選人名單進行無記名投票或表決,并保障選舉人有批評與調換每一個候選人的權利。”解放戰爭時期,中央于19489月做出了《關于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》。《決議》下發后,各解放區相繼召開了黨的代表會議,通過召開黨的各級代表大會和代表會議,選舉和補選黨的各級委員會。

適應革命戰爭需要,黨在干部任用,特別是中層和基層干部任用上主要采取委任制的形式,由上級黨組織直接任命所管轄的下級干部,并逐步形成了一套統一管理干部的體制。1938年,中央決定在敵后方的各中央分局、區、地、縣、市、分區的黨委設立組織部,集中負責干部的考察、征調和分配工作;194110月,中央又進一步明確規定,除了軍隊干部由中央軍委總政治部管理外,中央和各地的干部都由中央組織部統一管理。

這一時期,基本上沒有采取聘任制和考任制的方法產生黨內干部,但在革命政權政府干部產生方面,也出現了聘任制的雛形,為以后黨內干部聘任制的形成奠定了基礎。

2.計劃經濟時期黨內干部產生機制概況

中華人民共和國成立后,形成了以委任制為主要形式,適當采取選任、考任等多種方式的格局。一方面,初步形成了比較規范的選任制度。建國初期到八大前后,中央多次強調各級黨組織要定期召開黨的代表大會和代表會議,黨的八大通過的《黨章》明確規定“選舉必須能夠充分表現選舉人的意愿”。“文化大革命”時期,黨的代表大會制度和選舉制度受到嚴重沖擊。另一方面,委任制成為這一時期黨內干部產生的主要方式,并得到了進一步的規范和發展。195311月中共中央下發了《關于加強干部管理工作的決定》,把領導干部劃分為九大類,形成了由中央到地方各級黨委選拔任用領導干部的委任制。“文化大革命”時期,黨內干部委任機制受到嚴重破壞。

3.改革開放以來干部產生機制的概況

改革開放以來,黨對長期計劃經濟體制下形成的干部選拔任用制度進行大膽改革和創新,取得了明顯成效。委任制、選任制這兩種傳統干部產生方式得到了進一步發展和完善,并出現了考任制、聘任制等黨內干部產生的新形式,初步形成了與社會主義市場經濟體制和改革開放事業相適應的黨內干部產生機制。

一是黨內干部委任制進一步規范和完善。黨的十一屆三中全會以后,干部委任制度重新走上規范化、制度化軌道。19861月,中央發出《關于嚴格按照黨的原則選拔任用干部的通知》,規定選拔任用領導干部的程序。19952月,中央頒布實施了《黨政領導干部選拔任用暫行條例》。20007月,中央批準印發《深化干部人事制度改革綱要》,在深化黨政領導干部選拔任用制度改革方面,確定要推行任前公示制,實行黨政領導職務任期制和試用期制。200012月和20022月,中組部分別下發了《關于推行黨政領導干部任前公示制意見》和《黨政領導干部任職試用期暫行規定》。200279,中共中央吸收干部人事制度改革的成功經驗,在《黨政領導干部選拔任用暫行條例》的基礎上,正式頒布實施《黨政領導干部選拔任用條例》。

二是黨內干部選任制長足發展。黨內選舉步入民主化、法制化軌道,黨內干部選任制得到了長足發展。十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》,規定“選舉應實行候選人多于應選人的差額選舉辦法,或者先采用差額選舉辦法產生候選人作為預選,然后進行正式選舉,選舉一律用無記名投票。”十二大黨章進一步明確了差額選舉的兩種方式。1987年黨的十三大第一次在中央委員會和中央紀律檢查委員會候選人預選中實行了差額選舉。19883月,中組部印發了《關于黨的省、自治區、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》。各省市區對所轄的市、縣及基層組織黨的代表大會實行差額選舉的辦法做出了明文規定。19906月中央印發《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》,19941月中央印發《中國共產黨地方組織選舉工作條例》,這兩個法規性文件和中組部制定的一系列黨內選舉制度的順利實施,使各級黨組織選舉工作向規范化方向邁出了重大的一步。

三是黨內干部考任制廣泛運用。1982年,在原勞動人事部頒布的《吸收錄用干部問題的若干規定》中,首次做出了考試錄用的決定。19891月,中央組織部、國家人事部聯合下發了《關于國家行政機關補充工作人員實行考試辦法的通知》,同年國務院六部委共同組織了國家干部考試錄用試點工作,為全面推行國家干部制度探索經驗。與此同時,各地各部門開始大膽實踐,積極探索黨政機關補員考試的新路子。199467,人事部頒布了《國家干部錄用暫行規定》,干部錄用考試制度正式建立并廣泛運用。

四是黨內干部聘任制開始試行。80年代初期,為了解決當時不能從農村直接招收干部,導致鄉鎮干部來源不足的問題,借鑒西方“政府雇員制”,開始在鄉鎮實行干部聘任制。進入新世紀,在企、事業單位推行干部聘任制。2002年,中共中央下發的《黨政領導干部選拔任用工作條例》,規定了黨政機關部分專業性較強的領導職務可實行聘任制。2006年實施的《公務員法》明確規定,“機關根據工作需要,經省級以上干部主管部門批準,可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”在許多地區,如深圳、上海浦東、昆明、溫州等地,已經展開干部聘任制試點工作。

(二)黨內干部產生機制的主要特點

中國共產黨成立以來,逐漸建立并不斷完善黨內干部選拔任用機制,形成了具有鮮明特點的黨內干部產生機制,為黨的執政能力建設積累了豐富的歷史經驗。

一是始終堅持黨管干部原則。歷史經驗證明,黨管干部原則是把黨的領導權牢牢掌握在忠誠于黨的事業的革命者手中的根本保證。在建黨之初,我們黨就初步確立了黨管干部的原則。之后,黨在干部管理的具體環節上雖然多次進行重大改革,但黨管干部原則一直沒有改變。正是始終堅持了黨管干部這一原則,保證了黨的領導權牢牢掌握在忠誠于黨的事業的革命者手中,保證了各級領導班子和領導干部的整體素質。這是確保我們事業取得成功的一個決定性因素。

二是始終堅持發揚黨內民主。在馬克思主義學說形成之初,國際共產主義政黨和領袖都主張實行民主,主張黨內干部的民主選舉。世界第一個共產主義政黨共產主義者同盟一開始就是根據民主的原則建立并開展一切活動的,之后民主選舉產生黨的各級領導機關成為馬克思、恩格斯關于民主集中制原則的重要內容而被各國無產階級政黨所遵循。我們黨從一成立開始,就在歷次黨代會通過的黨章中繼承和發展了黨內選舉制度思想,并形成了不斷豐富完善的黨內選舉制度體系。在隨后形成的其他黨內干部產生機制,雖然組織形式各有所不同,但始終堅持把發揚民主貫徹于其建立、完善、發展之中,并成為黨的生命。

三是始終堅持競爭擇優的取向。競爭是我們黨選拔和培養優秀人才行之有效的途徑,擇優是干部人事工作的基本原則。無論是革命戰爭年代還是社會主義建設時期,我們黨始終堅持用“賽場選馬”、公平競爭的辦法激發干部人事制度的活力,在干部任用程序中選賢任能,把政治堅定、人品和能力經得起實踐檢驗、人民群眾認可的優秀干部選拔到各級領導崗位上來。

縱觀我黨黨內干部產生的四種機制的發展歷程可以看出,無論是委任制、選任制,還是考任制、聘任制,都是圍繞著“民主”這一主線不斷發展完善的,同時,它們又具有各自的作用、功能、特點和利弊,其運行機制也有各自的規律。我們要在把握這四種機制的基本內涵和功能利弊的基礎上,總結歷史經驗,不斷加以創新,堅持揚長避短、綜合運用,真正使得黨內干部產生機制符合干部人事制度改革的工作要求,使得黨政干部人適其事、事得其人,人盡其才、才盡其用。

二、黨的十七大以來建立完善黨內干部產生機制的實踐與探索

黨的十七大指出,黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證。要以擴大黨內民主帶動人民民主,以增進黨內和諧促進社會和諧。黨的十七大以來,各地區各部門按照民主、公開、競爭、擇優的原則,加大推進干部人事制度改革,在提高選人用人的公信度、提高廣大黨員群眾對干部選拔任用工作的滿意度方面取得新的成效。

 ()認真貫徹執行黨的干部路線,堅持促進科學發展的用人導向

各級黨委在干部選拔任用工作中,積極貫徹黨的干部工作路線方針政策,嚴格按照干部任用標準和事業發展需要選人用人,以科學發展觀和正確政績觀選人用人,總結歸納起來有“兩堅持一注重”。一是堅持從黨的事業出發選拔任用干部。把事業需要、崗位需要與促進干部成長、調動干部積極性有機結合起來,做到在工作實踐中考察識別和選拔任用干部。二是堅持公道正派選拔任用干部。將公道正派作為堅持黨性原則和正確用人的基本要求,牢牢把握德才兼備、任人唯賢、五湖四海的選人用人原則,提高選人用人準確性。三是注重在基層一線培養選拔干部。緊密圍繞各項促進經濟社會發展的中心工作,培養鍛煉后備干部,提拔重用優秀干部,初步形成了來自基層一線的黨政干部選拔培養鏈。比如,江西鷹潭市先后采取選派一批到工業園區掛職鍛煉、一批進社區開展聯建共創、一批參與市重點工程建設、一批掛點鄉鎮督導工作、一批到信訪工作一線接受鍛煉、一批組成招商小分隊開展產業招商等“六個一批”方式,讓后備干部在經濟工作主戰場和復雜艱苦環境中摸爬滾打,經受磨練和考驗,在服務企業生產經營、服務城市社會管理、服務社會主義新農村建設中,與群眾密切接觸,接受群眾監督,更大范圍內提高群眾公認度。據統計,在“六個一批”選派到基層鍛煉的干部中,提拔人數占干部提拔總數的30%以上。

(二)進一步規范選人用人程序,構建“靠制度管人、按制度辦事”的長效機制

中央把加強制度建設作為推進改革的重要內容,及時把改革成果和實踐經驗用制度和法規的形式固定下來,先后出臺了一系列干部人事工作方面的政策和法規性文件,初步構成了以“一法、一綱要、三條例以及十余個法規性文件”為主的較為完備的干部人事工作法規體系。尤其近期經中央批準,中央辦公廳先后印發了《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》和《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法》等兩個重要文件,中組部配套制定了三個試行辦法,在用制度選人、用人、管人方面邁出了新的步伐,為加強干部隊伍建設提供了有力的制度保證。《規劃綱要》確定了11個重點突破項目,抓住了當前干部群眾最關注、反映最強烈的問題。《責任追究辦法》明確規定有十種情況,要追究黨委主要領導干部或者有關領導干部責任。同時,配套的三個辦法,分別就黨政領導干部選拔任用工作中需要向上一級組織人事部門報告的事項,對市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責離任進行檢查,以及地方黨委常委會向全委會報告選拔任用并接受民主評議等作出了規定,共同構成了事前要報告、事后要評議、離任要檢查、違規失責要追究的干部選拔任用監督體系。

(三)圍繞擴大黨內民主,不斷深化干部人事制度改革

2010年江西省從實際出發,緊扣干部人事制度改革重點、難點問題和關鍵環節,確定10項干部人事制度改革項目,贛州、鷹潭2個設區市和11個縣被確定為改革綜合試點,在社會引起強烈反響。

各地始終堅持以改革創新精神,積極探索,大力實踐,大力推進干部人事制度改革,涌現了許多創新做法,擴大了黨內民主,提高了選人用人公信度。

——加大了競爭性選拔干部力度。自1985年寧波首創公開選拔干部,在全國引起強烈反響以來,25年來各地不斷探索,公開選拔的模式和方法日趨成熟,在拓寬選人用人視野,樹立正確用人導向方面也發揮著越來越重要的作用。近年來,江西省連續進行了多次公開選拔領導干部工作,除在全省范圍內公開選拔正廳級領導干部外,還面向全國招聘了一批博士、博士后等高層次人才,引進了一些科技領軍人才及其創新團隊來江西工作。2008年江西采取雙推雙考辦法,從4812名報名應考的縣處級干部(含省管企業干部)中選拔996名市廳級后備干部。這次公開選拔,是“考任分離”制度的一次有益探索,擴大了選才視野,拓寬了后備干部選拔工作的渠道,激發了后備干部選拔工作的活力,提高了后備干部選拔工作的公信度。江西南昌市采取“雙推雙考四差額”的方式公開選拔正縣級后備干部,激發了干部干事創業的積極性。江西九江市在公開選拔領導干部時,探索職位“打包”招考、改進測試方法、拉長競爭“跑道”等新途徑,使公選干部在經受考驗中贏得公認,有效破解了公選干部“會考不會干”的難題。廣東省為了使“干得好就考得好”,科學設計公開遴選制度,避免善考者得利。近年來,江西鷹潭也加大了公選力度,不斷創新公選方式,自2007年以來連續4次公開選拔縣級領導干部。2009年,創新公開選拔領導干部與引進高素質人才相結合新機制,面向全國公開選拔縣級領導干部和引進專業人才,成功引進全日制博士9名,打破了鷹潭市領導干部中無全日制博士的窘境。公選實行30名評委的大評委制,促進了面試的透明、公信。同時,各地加大了對基層黨組織領導班子成員公推直選試點的探索和實踐。南京市2009年把試點擴大到8個城區,涉及7萬多黨員,363個城市社區通過公推直選,選出黨組織書記和黨委班子成員,黨員的權利得到尊重,黨員的責任心、政治積極性也得到增強。

——加大了干部交流力度。如:重慶市積極實施“四百兩千”干部交流計劃;江西南昌市探索采取“公推交流”的辦法對縣級領導干部進行任期交流;江蘇宿遷市實行市級機關中層干部跨部門交流,一次性拿出市級機關中層干部總數的10%進行交流,并提出連續實施3年,逐漸形成干部交流的正常化、制度化、規范化。江西鷹潭市本著既公平公正又體現“人文關懷”的原則,2009年分兩批對在同一職位任職超過5年、年齡在53周歲以下的縣級正職和部分副縣級干部進行“陽光交流”,共交流干部66名,增強了領導班子和干部隊伍的活力,有效激發了干部干事創業的熱情。

——進一步規范了干部初始提名。廣東省出臺《規范領導干部初始提名試行辦法》,明確黨政正職及工作部門正職人選,以全委會為提名主體,根據實際情況采取相應的方式提名。沈陽市探索公推比選的干部選拔任用初始提名制,市委“只管方向不提名”,干部的初始提名權交給群眾。2002年至2008年,浙江省用6年的時間,形成了省市縣三級黨委全委會成員推薦提名重要干部制度,完善了干部選拔任用程序鏈。杭州市采用兩輪推薦、兩輪票決方式,經過差額推薦、差額考察、差額醞釀、差額表決,從279名符合條件的市管副職干部中選拔了6名正職領導干部。200811月,湖南省在選拔優秀縣(市)委書記到省直機關任職工作中,通過委托統計部門開展民意調查,認真聽取省黨代表、人大代表、政協委員的意見,將擬任人選提交省委全委會票決等方式,充分發揚民主,收到良好的效果。

——進一步完善了干部考察。四川綿陽對干部考核實行“1條紅線6個環節,做到群眾提名、干部畫像、面試考察、民意調查、實績分析,最后經綜合評價確定被提拔者。江西贛州市實行干部離崗考察制度,對于所有即將要提任副縣處級以上的領導干部,對其實行免職,到黨校培訓教育兩個月后回到原單位進行工作考察。

——積極探索干部決定任用票決制。2008年江西省委出臺了《中共江西省委常務委員會工作規則(試行)》,在討論決定環節推行了無記名票決制,做到“議”、“決”分離,在“議”的基礎上進行“決”,切實解決了黨委成員在黨委會上“不敢說”和“不愿說”兩大難題,提高了選人用人的公信度和廣大黨員群眾的滿意度。

——積極探索建立干部考核科學評價機制。各地按照中組部的要求,制定體現科學發展觀要求的干部考核評價體系,并運用考核結果任用干部,在解決干部能上不能下的問題上有所突破。山東省2008年首次把群眾滿意度納入科學發展綜合考核體系,在綜合考核中體現群眾評價的分量。江蘇宿遷等地采取電視述職、網上述職等方式進行公開述職。江西鷹潭市從2008年開始,連續三年堅持“公開點評、公開測評、公開述職、公開打分、公開結果”的“五公開”方式,對市直單位進行述職考評。

三、黨內干部產生機制的利弊分析

盡管干部人事制度改革取得了巨大成就。但選人用人上的不正之風卻時有發生,有的問題還比較突出,吏治腐敗成為人們深惡痛絕的現象。為此,課題組對黨內干部產生機制進行科學的利弊分析,旨在從機制上找出產生問題的原因。通過邀請不同身份、不同職級、不同單位類別的干部進行座談,發放調查問卷等方式,廣泛了解廣大干部對黨內干部產生機制的看法,共邀請200余人次參加座談,發放調查問卷1190份。從座談內容和調查問卷相關情況分析出發,對委任制、選任制、考任制、聘任制等四種黨內干部產生機制進行如下利弊分析:

(一)從機制設計上對四種機制進行利弊分析

干部產生機制在設計安排上如何一定程度上反映出其優勢和劣勢,為此我們選擇了“程序嚴謹性”、“可操作性”、“ 民主的程序性安排”、“公平公正性”、“公開透明度”等指標對四種機制進行了比較分析:

1、程序嚴謹性方面

從問卷統計情況來看,我們對四種機制的程序嚴謹性大致分成了3類,統計結果用圖表表示為:

數據顯示,各類干部對選任制、考任制的評價較一致,而對聘任制、委任制看法有一定的分歧(選擇“很嚴謹、比較嚴謹”和“不太嚴謹、很不嚴謹”的人數相當),究其原因是雖然委任制程序本身很嚴謹(座談會上從事組織工作的領導和干部的一致看法),但由于其操作過程缺乏民主,其他干部對其認知不夠形成的,這從一個側面反映出委任制的民主性的體現不夠。而聘任制程序嚴謹方面本身就不夠,同時,大家也缺乏對其了解,導致統計結果中“很嚴謹、不太嚴謹”的得票不高。

 2、可操作性方面

為反映干部產生機制中民主實現和制度規定的可操作,我們在調查問卷中,設計了“操作難易”和“操作成本”兩指標對四種機制進行了對比分析,統計結果如下:

 

(1)      操作難易

 

 

2)操作成本

方式  評價

很高、比較高

一般

比較低、很低

委任制

21.01%

21.01%

57.98%

選任制

53.78%

21.85%

24.37%

考任制

59.66%

18.49%

21.85%

聘任制

34.46%

28.57%

36.97%

 

數據顯示:操作難易方面,委任制操作最方便,選任制次之,聘任制第三,考任制操作最不方便。操作成本方面,考任制成本最高,選任制其次,聘任制第三,委任制操作成本最低。結果和四種機制的民主安排有很大關系。干部產生過程中民主的擴大必定造成步驟增加和成本的提高,以考任制為例,其民主擴大,其程序和步驟比較復雜,因而成本較高。有資料顯示,現階段,視選拔的范圍不同,選拔一個處級干部少則要花費1萬元左右,多則要花費45萬元,而委任制產生一個干部,成本要低廉得多。因此,實踐中如何把握好干部產生過程中的民主范圍對于提高干部產生效率和可操作性有直接影響。現階段要解決:委任制如何擴大民主,考任制等競爭性產生干部機制則須確定民主擴大的范圍,也就是把握好度的問題。

3、民主的程序性安排方面

機制中民主的程序性安排設計是對四種機制進行對比分析的一個關鍵因素,我們從“選任視野”、“參與面”、“評判主體”三個方面進行了分析比較。

1)選任視野

問卷調查結果顯示,大家對考任制和選任制看法趨同,認為考任制的選任視野最寬,選任制居第二位,但從數據上難以確定委任制和聘任制選任視野的寬窄,再次反映出大家對委任制和聘任制的不了解。數據還顯示,競爭性產生干部機制的選人視野要遠遠寬于委任制。這主要得益于人選產生方式的渠道不同,不是伯樂在少數人中選人而是搭臺選人。

2)參與面。結果顯示,考任制參與面最廣,委任制參與面最窄。

委任制的委任對象一般來自領導推薦、組織人事部門推薦等,參與推薦的人數較少,另一方面,委任制制度設計上,提名、決定任用環節都是以領導干部和組織部門干部為主,考核環節雖要求廣大群眾參與,但實踐中只是走形式,所以廣大干部認為委任制真正參與的人不多,參與面較窄。而考任制是面向所有符合條件的干部開放的,現在的考任制,競爭往往是非常激烈的,同時,參與考任制產生干部的人員廣泛,有組織、紀檢干部,也有專家、群眾,故參與面也是最廣的。

(2)      評判主體

方式  評價

很合理、比較合理

一般

不太合理、很不合理

委任制

39.50%

18.49%

42.02%

選任制

51.26%

25.21%

23.53%

考任制

64.71%

16.81%

18.48%

聘任制

36.98%

29.41%

33.61%

考任制評判主體“很合理、比較合理”的占64.71%,是認可度最高的。現在的考任制往往采取筆試、面試、能力測試或調研等方式來考察參與者的綜合素質,尤其是面試環節,大評委制被越來越廣泛地運用,這使得評委不再是來自某一層面的幾個人,而是涵蓋了不同職級、不同領域的幾十個評委,評判主體的合理性大大提高,但在專家評委資格認定和選取上各地不一致,目前全國沒有一個統一的要求規定。聘任制由于缺乏規范的管理和民主評價體系,認可度最低。

4、公平公正取向

推進民主是保證干部產生公平公正的重要措施之一,分析四種機制的公平公正性可從間接角度了解四種機制的民主落實情況。

公正性

四種機制的取向是不同的。理論研究認為委任制程序設計的取向則偏重于上級領導意志的體現;選任制的價值取向為民主;考任制的價值取向為公平公正;聘任制的價值取向為雙向選擇。調查問卷反映出,四種機制中,廣大干部認為考任制在公平公正取向上是最好的,這也和四種機制理論分析的價值取向相印證。

5、公開透明取向

公開透明是體現民主的一個外在行為表現,比較四種機制的公開透明取向,可以直觀感受四種機制的民主實現程度。在座談中,大家普遍反映,考任制和選任制的公開透明性較好,而委任制在這方面有所欠缺。委任制在初始提名、考察、任用等各個環節公開透明度不夠,干部群眾對其推進民主措施的外在感受大打折扣。

(二)從機制運行的實際效果對四種機制進行利弊分析

通過問卷反映出,廣大干部對目前我國干部選拔任用效果的總體印象是比較滿意的,認為“很滿意”和“比較滿意”的占88.56%,略高于2009年全國組織工作滿意度民意調查中“干部選拔任用情況”的滿意度。

為了解四種機制在實踐運行中的效果,從而從干部對四種機制運行和產生結果角度逆向分析四種機制利弊,我們選擇了效度、導向性、公信度、認可度、執行滿意度等指標進行問卷調查,相關數據如下:

效度評價:

 

數據顯示,四種機制在效度方面有所差別但差別不大,說明四種機制都有其現實可行性。問卷中,67.80%的干部建議考任制在今后可適當擴大范圍使用;22.83%的干部認為委任制應維持現狀使用;44.80%的干部認為選任制應擴大范圍使用;46.32%的干部認為聘任制應擴大范圍使用。這充分說明干部對四種機制的認可。但也有一定的差別,干部群眾對四種機制的認可度從高到低排序是:考任制、選任制、委任制、聘任制。

 

導向性:

方式  評價

很好、比較好

一般

比較差、很差

委任制

33.61%

28.57%

37.82%

選任制

54.62%

25.21%

20.17%

考任制

68.91%

16.80%

14.29%

聘任制

43.70%

22.69%

33.61%

表中可以看出,廣大干部認為委任制導向性最差,考任制最好。委任制因為民主推薦、評議和透明方面的不足,在一定程度上存在唯上的現象,出現干部工作只向上負責,不向群眾負責的不良傾向。

 

公信度:

 

公信度是民主、競爭要素和機制執行情況等各種因素綜合體現,調查中,執行滿意度從高到低排序是:考任制、委任制、選任制、聘任制,委任制執行情況得到了干部群眾認可,但四種機制中,委任制公信度最低,顯然告訴我們:民主、競爭要素強化是干部產生工作的一個趨向。

(三)從機制運行保障和對環境的適應對四種機制進行利弊分析

一個制度取得實效,需要一定的前提條件和反饋修正機制,干部分類制度和干部產生的文化和輿論氛圍就是確保干部產生機制取得實效的前提條件之一,而民主監督機制可以看作修正機制之一。我們從民主監督機制、干部分類制度和干部產生的文化和輿論氛圍三方面對四種機制的機制運行保障情況進行了分析。

1、民主監督機制。只有有效的監督保障,干部選拔任用機制才能按照預定的軌道和預期的目標運行,到目前為止,中央形成了很好的干部選拔任用監督制度體系,大體分為事前報告、事中監督和事后問責(追究),事中監督是機制運行過程中的增加的外部反饋信息輸入,對其響應程度反映了四種機制的修正和糾錯能力。在問卷中,專門設計了對四種干部產生方式各環節的具體評價(可選多項),統計結果顯示,對于委任制,40.30%的干部認為提名環節存在的主要問題是監督困難;32.34%的干部認為考核環節存在的主要問題是監督困難;42.29%的干部認為決定任用環節存在的主要問題是監督困難。不少干部反映,選任制的確定候選人環節、候選人考核環節,考任制的考試環節、考核環節、決定任用環節,聘任制的提名環節、考核環節、決定聘用環節等都存在監督困難的問題。這一方面反映出我們的監督制度體系還存在問題,還反映了四種機制的自我修正和糾錯能力都不夠,但相比而言還是有差別的,這從對四種機制的監督有效性評價可以看出,考任制、選任制在監督方面比較有效,評價好或較好的分別占73.11%70.59%,對聘任制和委任制的監督有效性評價不高,認為有效或比較有效的分別占46.22%34.45%。說明考任制、選任制的自我修正和糾錯能力大大強于委任制。

2、干部分類制度

問卷調查和座談會都表明,每一種干部產生機制都有其一定的適用范圍,每種干部產生機制也只有在一定范圍內使用才能正常發揮作用,超出其適用范圍,其效度就無法保證。從適用范圍廣度來看考任制最廣,委任制和聘任制較窄。在目前的干部分類條件下,委任制應用范圍太廣,因而導致雖然其長處能夠得到發揮,但其短處也被無限放大,故問卷調查中44.23%的干部認為要縮小使用。考任制、選任制相對其適用范圍來說目前應用范圍較窄,在實際操作中,能較好地發揮了其效,因而問卷調查中67.80% 的干部認為要擴大使用。同時,我們也認為,目前的干部分類還不盡合理,因而在使用相應干部產生機制還很難適從,只有進一步完善合理的干部分類制度,才能更好地發揮各機制的應有作用。

3、干部產生的文化和輿論氛圍

中央干部人事制度改革的深入和推進,傳遞出明顯的信號是干部產生的發展趨勢和推進路徑是:民主、競爭、公開、公正。考任制、選任制、聘任制較好地體現和實現了這種趨勢,具有明顯的發展趨同性,委任制則不然。現實中,對考任制、選任制產生的干部,即使出現失誤都有較強的包容,也就是容忍度較高,而對委任制產生的干部失誤,包容度低,接近零容忍,因而委任制的風險度高。另一方面,民主的制度和程序,需要干部群眾的民主素養來支撐和保證,干部產生的過程應該是充分發揚民主的過程,也是競爭的的過程,這需要廣大干部群眾的積極參與。只有廣大干部群眾都具有這種民主意識,有這種參與競爭的意識,才能發揮機制的作用。目前在除干部群體之外的人員,這種文化和輿論氛圍還沒有形成,不少基層干部群眾仍認為干部的選拔任用是黨委的事情,與自己無關,“看客”多于“參與”這對委任制無傷大雅,而對考任制和選任制有一定的影響。

綜合以上調研比較分析結果,結合座談會意見和相關理論及材料各地實踐探索,我們認為:

(一)   機制自身層面

四種機制各有利弊,具體為:

1委任制的最大優點是操作方便、成本較低,效率較高,便于政令統一,易于溝通。上級委任下一級干部,不僅有利于順暢指揮,而且也能增強下級干部對上負責的責任心最大的缺點是體現民主方面的不足,具體表現在一是選任視野不寬,作為干部產生具體實施的組織部門和相關領導受到時間和精力等諸多因素的限制,只能在自己了解的干部中去選人,憑印象和身邊同志的評價去選人,憑材料去選人。二是參與面不廣,一個干部能否被委任,通常起決定作用的是領導者個人和組織部門的視野和素質,廣大群眾很難參與。三是公開透明度不夠、民主監督難以操作,委任的行為表現為封閉性,組織部門進行的干部考核又帶有神秘色彩,這就又降低了公開、透明的民主化程度,影響了民主監督、公開監督的落實,因此對于委任制,要在如何擴大民主上著力。

2選任制最大的優點是有利于發揚民主,選舉的過程就是人民參政議政的過程,就是民主的過程,選舉過程也較為公開透明,最大的缺點是實際操作過程中容易造成形式主義、執行不到位的現象,在實踐中普遍存在“名義上的提名,實際上的指定,形式上的醞釀,實際上的服從,表面上的差額,實際上的等額”現象,選舉成為“擺樣子、走走場”,因而認同度不高。因此,選任制要在制度的鋼性約束上、群眾民主意識、執行力的提高上著力。

3考任制最大的優點是體現了競爭、民主的選人思想,選人用人視野較寬,可以在一個較廣的范圍內選才,公開透明度較好,利于民主監督的落實,利于形成唯才適用、官為民服務的正確的用人導向,最大的缺點表現在:一是操作成本較高,程序復雜,效率不高;二是考試的形式單一,考試內容不科學、針對性不強,一定程度上存在“高分低能”現象,出現會考不會干的干部和考試專業戶。因此,委任制要積極尋找推進民主、公平競爭、效率與成本的平衡點,并在考試遴選科學性上著力。

4聘任制最大的優點是既有競爭又靈活,有利于人員流動,可以較好較快地找到專業人才。最大的缺點是缺乏必要的嚴謹操作程序,機制建設不完整和系統,沒有形成適用的操作規范。因此,聘任制要在機制和制度建設系統化上著力。

(二)   機制宏觀運用層面

選任制、考任制、聘任制是競爭性產生干部的機制,從民主推進角度看,委任制到競爭性產生干部機制是一個民主遞進、競爭加劇的過程,但這并不能說明委任制必然步入一個萎縮淘汰的階段。一方面,從問卷調查來看,只有11.41%干部認為要棄用委任制,而更有高達31.52%的干部認為要擴大范圍使用,表明現實中群眾已接受,也得到社會的認可。另一方面,委任制在我國一黨執政政治協商的格局下,確有其特殊的合理性和優越性。因而現在和將來,委任制都有其存在的客觀和主觀條件,必須堅持使用。理想的情況是:在一定的范圍內使用相應的干部產生機制,同時優化四種機制,厘清不同干部產生機制對民主和競爭的不同要求,把握好度,探索實現黨管干部原則的新形式。目前,在各地的干部產生方式中,各地對四種產生機制的運用具有隨意性,沒有根據其特點來合理確定使用范圍。

(三)   機制微觀操作層面

不同的干部產生機制在適用范圍、遴選方式、程序步驟上有不同的操作要求,民主表達和競爭強度也不盡相同。但從調研訪談的結果看,突出問題是,沒有一個對四種機制鋼性化的程序和按程序辦事的操作細則,四種干部產生機制特別是考任制和聘任制、一定程度上存在各地操作程序不同,操作要求不一的情況,降低其科學性。以考任制為例,在崗位設置上,有的拿出的崗位“分量重”、有的“分量輕”,有的拿出的崗位多、有的崗位拿出的少,沒有剛性的規定,考任制在有的地方成了點綴或花絮;在資格條件設定上,有的要求35歲以下,有的要求40歲以下,有的要求45歲以下,大專、本科、研究生都出現過;區域設定上,有的面向本地、有的面向本省、有的面向全國;在遴選方式上,筆試、面試較為統一,但有的安排實地調研,有的要求演講,有的要求模擬事務處理;在考試內容上,也是五花八門;在面試評委方面,有的以領導干部為主,有的以專家學者為主,有的增加了群眾評委。操作細則上的不一致,給人以針對特定人員定條件的嫌疑,影響了干部產生機制民主的發揮。

四、健全和完善黨內干部產生機制的對策建議

黨的十七屆五中全會指出,要深化干部人事制度改革,創新和完善干部選拔任用機制,健全領導班子和領導干部考核評價制度,形成有利于科學發展的用人導向。健全和完善黨內干部產生機制,要以黨的十七大,十七屆四中、五中全會精神為指導,以擴大黨內民主為主線,以全面貫徹落實中央《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》和四項監督制度為重要內容,改革創新,著力提高黨內干部產生機制科學化、民主化、制度化水平。

(一)科學界定四種干部產生機制的適用范圍

1.委任制。委任制是黨內干部產生的重要手段。一方面,我們要充分肯定委任制仍然是一種有利于維護黨的組織性紀律性、維護黨和國家集中統一領導的黨內干部產生方式,對當前必須使用委任制的職位,比如黨委的重要職能部門、軍事機構等領導職位,要在嚴格職位分析和正確處理民主與集中、民主與科學的基礎上正確運用委任制。另一方面,隨著黨的執政地位的進一步鞏固,社會主義市場經濟的進一步完善,黨員干部群眾對干部選拔民主要求的進一步增強,對一些適合采用其他方式產生,但目前仍在使用委任制任免的職位,比如一些經濟管理崗位、專業技術崗位等等,可采用其他形式產生干部,逐步規范適用委任制產生干部的范圍。

2.選任制。選任制適用于選舉產生對人民群眾直接負政治責任、具有決策權的領導人。對一些法律法規和黨章規定必須采取選舉產生的職務,應當嚴格采取選任的方式產生干部。對于一般采取選任制,在特殊情況下可以采取委任制的職務,如各級黨組織書記、委員等職務,應當對選任結果予以充分尊重,不應過于頻繁地采取委任的方式否定選任結果。一些地方對于應通過選舉產生的干部采取了公開考任的方式,違反了有關干部管理的規定,應予以進一步規范。

3.考任制。任制適用于大部分行政人員、專業人員和其他工作人員。但一些高級領導干部、重要科研技術人員和涉密崗位仍不宜用考試方法選拔。目前各地都在廣泛運用考任的方式公開選拔干部,但在一些地方也存在隨意性較大的問題。為此,要充分考慮干部成長的周期性和考任制的適用范圍,做好考任規劃,由組織人事部門牽頭,匯總各個部門空缺的職位,綜合考慮崗位特征、班子結構等方面的情況,按照工作需要擬定考任職位規劃,以制度形式規范考任制的原則、程序等內容,避免干部考任的盲目性、隨意性。

4.聘任制。由于聘任制具有市場性和契約型的性質,聘任制干部定編設崗要適應市場經濟的要求,從合理配置人力資源的高度,圍繞單位的長遠發展目標進行認真研究后實施。因此,聘任制主要適用于兩類職位:一是專業性較強的職位,如金融、財會、法律、信息技術等職位,要求具備較高的專門知識技能,具有一定的工作經驗。二是輔助性職位,如書記員、檔案管理、數據錄入等職位,其社會通用性較強,可與人才市場相銜接。

()探索四種黨內干部產生機制的綜合運用

一是將考試納入其他三種黨內干部產生機制的過程中。通過考試選拔產生官員在我國歷史上得到廣泛運用,是一種公平性、競爭性、科學性都很強的選拔方法。《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》明確提出,到2015,每年新提拔廳局級以下委任制黨政領導干部中,通過競爭性選拔方式產生的,應不少于三分之一。在黨內干部產生的過程中,考任不應視為一種單獨的干部產生機制,而應作為委任制、選任制、聘任制產生干部都必有的一個環節。對于委任制干部,可以采取通過考試的形式公開選拔某一級別的后備干部,對于黨委提名任職的干部,也可以把參加黨風廉政知識、職位所需技能和知識考試作為確定是否具有任職資格的評判手段。如浙江省岱山縣開展任前廉政知識測試就是一個很好的實踐探索。對于選任制干部,可以把參加考試作為其是否具有候選人資格的評判條件和手段。對于聘任制干部,可以廣泛采取參加考試的方式確定擬聘任人選。

二是應把委任因素作為其他機制產生干部的把關環節。委任制是最能體現黨管干部原則的干部產生方式,能夠有效保證黨內干部隊伍的純潔性。因此,應將委任作為其他機制產生干部的把關手段,確保通過考任、聘任等方法產生干部的最后任職決策權力由黨的領導機關掌握,使黨管干部的原則得到有效實現。對于通過考任制產生的干部,為了解決考試無法考“德”的問題,以及避免出現會考不會干、會干不會考的問題,應把黨委考察和討論決定是否任用作為考任制的一個必經環節,使考任制產生的干部真正德才兼備。對于選任制的干部,不管是由組織提名還是由群眾推薦提名,候選人的資格都應該由各級黨的領導機構審定。

三是把選任因素融入委任制,擴大委任制票決范圍。選任制產生干部的基本方式是通過投票的方式選舉產生干部,而在委任制干部產生過程中,可以將投票選舉的方式廣泛運用于常委會、全委會決策機制中,實現委任和選任的結合。如20103月,江西省委十二屆十二次全會首次對省委常委會確定擬任人選進行集體票決,任命設區市委書記,收到了良好的效果。另外,還可以引入競爭機制,提名2人以上競爭擬委任的職位,由常委會、全委會投票決定委任人選,擴大委任制產生過程中的民主,提高選人用人的公正性。

(三)提高黨內干部產生的民主化、科學化程度

1.進一步完善委任制的提名方式。干部任用的初始提名是委任制干部產生的重要基礎環節,是深化干部人事制度改革的熱點焦點。長期以來,初始提名權基本掌握在黨政領導手中,特別是“一把手”提名權過大,存在“少數人在少數人中選人”的問題,直接影響選拔干部的質量,也是干部選拔工作中屢屢出現問題的癥結之一,迫切需要進行初始提名權改革。要把擴大民主作為基本方向和工作重點,把人民群眾的有序有效參與貫穿于干部選拔任用的全過程。在民主推薦、民主測評環節,應拓寬推薦渠道,堅持走群眾路線,擴大知情人的參與面,有效防止“知情的不參與,參與的不知情”。應牢牢把握干部選用初始提名環節,堅持個人推薦、組織推薦、民主推薦相結合,把大范圍民主推薦作為選拔任用干部人選的第一來源,善于借助群眾的慧眼識人選人,將更多的優秀干部納入組織視野,真正變“由少數人在少數人中選人”為“由多數人在多數人中選人”。

2進一步完善黨內選舉機制。堅持和完善黨內干部選任制,要注重真正落實黨內民主,確保選舉的公平、公開、公正,杜絕賄選拉票、虛假民主現象。在確保組織意圖得到有效貫徹的同時,要適當擴大黨內選舉差額比例和范圍,在選舉中充分尊重和體現選舉人的意志,按照選舉結果來決定人選的重要保證。近年來,各地都在逐步試點和推行公推直選、差額直選等方式產生干部,如深圳市開始試點差額公推直選黨代表,并提出要在3年左右的時間內進行市長差額競選,在這方面做了一些很好的探索。未來應堅持并逐步擴大差額選舉的范圍和差額比例,擴大各級黨代會代表候選人的差額比例;適當增加黨委委員、常委候選人的差額人數;逐步實現由預選差額向正式差額選舉過渡,消除“陪選”現象。

3規范和完善考任資格條件。在運用考任制產生黨內干部的過程中,應當在注重大膽使用熟悉當地實際情況、實踐能力強的“本土人才”的同時,突破地區、部門之間的壁壘,弱化年齡、學歷方面的要求,打破報考人員身份限制,最大限度、最廣范圍地吸引優秀人才參加考任選拔,真正實現唯才是舉。而對一些要求具有一定工作經驗的職位,則應當設定必要的條件,特別是基層工作經驗方面的條件,預防出現會考不會干的問題。如20106月,湖北省采取面向基層的方法公開選拔省直101個處級干部,改善了省直單位干部隊伍結構,形成重視基層的選人用人導向。

4.著力完善聘任制準入條件。聘任制是一種從社會引入到黨內的干部產生機制,其在企事業單位具有很大的適用空間,在黨內干部產生層面仍然處于探索、試點階段,在如何規范和擴大選人用人視野,提高聘任科學性方面,還應做進一步完善。要科學設定定量標準,量化準入指標,對學歷、工作年限、專業技能、從業經歷都做出相應的規定。在錄用方式上可以采取更加靈活多樣的形式,如專業性較強的職位,可通過行業或專業人士推薦、委托專業機構推薦等方式進行招聘,擴大選人用人視野。

(四)在干部產生的決定任用環節進一步擴大民主

1.規范和完善委任制的決定任用環節。堅持黨管干部原則,貫徹落實民主集中制,不斷規范委任制干部產生的討論決定程序,把好選人用人的最后關口。在考核考察環節,應綜合運用考察預告、民意調查、書面征求意見、個別談話等手段,深入細致、全面真實了解干部;應實行民意否決制,對過不了民意關,得不到群眾公認的不得重用。在任用環節,應堅持民主集中制,規范討論決定干部的程序和方法,充分發揮全委會和常委會在干部選拔任用中的決策作用,確保黨委牢牢掌握干部任用的最終決定權。

2完善選任制的程序和方法。改進選票設計和劃票方式,實行按表決器表決方式,營造有利于選舉人充分表達意愿的環境和條件。改進候選人介紹方式,實行組織介紹、候選人自我介紹、黨員和群眾介紹等多種方式,建立候選人與選舉人見面制度、候選人報告個人重大事項制度、公開競爭演講制度、回答選舉人提問和質詢制度等相關制度,以充足的信息保障選舉人的知情權。

3.科學設定考任制、聘任制考試內容和評價標準。考試內容必須緊扣干部崗位需要,真正讓會干的會考、會考的會干。考試機構要實行從業人員資格考試制度,形成一批政治素質強、專業水平高、可供流動使用的考官隊伍。可以分層次實施考試,輔以其他手段科學、全面地識別干部,解決如何考干部“德”的問題,切實保證選拔出來的干部是德才兼備、群眾公認的優秀干部。通過考試后,應認真細致地組織考察,并把干部的現實表現等方面的情況進行細化、量化,與干部的考試成績一起綜合評價。

(五)健全黨內干部產生的民主監督機制

1.委任制。落實用人問責糾錯機制,切實解決干部選用出現失察失誤卻無人負責、無法追究的問題。健全干部監督檔案管理,加強干部選用全過程紀實工作,對干部提名、推薦、考察、醞釀、決定等各個環節進行責任細化,特別是規范干部初始提名工作,明確組織或個人推薦提名責任,克服干部提名中的隨意性。加強對“一把手”用人權的監督制約,探索化解用人權過分集中的難題。落實用人失察問責制,對選人用人重大失察失誤、嚴重用人不正之風等問題,堅持從嚴從重查處,加大黨內責任追究力度,讓用人失察問責成為一種常態。加強對用人失察問責情況的監督,堅決糾正有的地方和單位對選人用人上的突出問題查處不力、失之于寬、失之于軟的偏向。通過建立健全問責機制,有效整治用人上的不正之風,切實做到在用人上權責對等,用權受監督、違規必追究、追究必從嚴,維護干部選用工作的嚴肅性,營造風清氣正的用人環境。

2.選任制。要建立黨內選舉相關配套監督保障機制,為黨內選舉制度正常運行提供安全保障。研究制定懲戒細則和選舉中禁止性行為,以制度的形式對選舉過程中出現的違規違紀行為提出懲戒標準,明確規定相應的懲戒措施,加大對違規違紀者的懲處力度。在選舉過程中建立選舉公示制度和質詢制度,確定具體的公示時間和公示內容,并確立質詢程序。嚴格實行各級各類領導干部的職務任期制,適當保持選任制干部屆內穩定。

3、考任制。一方面,要進一步建立健全有效的監督機制,把監督的觸角滲透到公開選拔的每一個程序、每一個環節,確保考任選拔干部的公正合法。從設定條件到資格審查,從組織命題到筆試面試,從民主評議到組織考察,直至決定任命,都必須在嚴格的監督下進行。另一方面,要提高廣大干部群眾的競爭意識,營造積極參與干部考任的氛圍,擴大考任制產生干部的視野范圍,培養干部加強理論學習、勇于實踐探索的積極性,真正達到鍛煉、培養和選拔干部的作用,發揮考任制的最大效能。

4、聘任制。目前,在很多地方聘任制仍然處于試點、探索階段,因此建立相關配套保障機制十分必要。要完善聘任制干部協議工資制度,一方面要參照公務員的標準,另一方面也要參照這種人才在社會上的收入標準,可以考慮讓實行聘任的制干部工資待遇適當高于同類同級委任制公務員。同時,還要完善聘任制干部社會保障,尤其要提供政策規定的失業保險、養老保險和醫療保險。對解聘人員,應給予充分關懷,除了給予經濟補償外,還要積極幫助和指導他們尋求新的工作崗位。進一步健全聘任制干部考核制度,加強崗位績效考核,實現對聘任制干部工作業績的客觀、科學、公正考評,從而公平處理聘任制干部待遇、續聘、解聘等問題。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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